（一）证明标准的概念

　　证明标准是为了实现法定证明任务，法律规定在每一个案件中诉讼证明必须达到的程度。证明标准是衡量证据的证明程度的标准，它既是衡量当事人举证到何种程度才能满足举证要求的标准，又是法官据以确信案件事实以及评判法官对事实认定是否妥当的尺度。

　　（二）行政诉讼证明标准的特点

　　1.证明标准具有灵活性。在行政机关作出的具体行政行为中，有的行政行为对行政相对人的权益影响较大，如拘留、罚款等，就应当适用比较高的证明标准；行政行为对行政相对人的权益影响较小，如行政指导、行政合同等，应当适用比较低的证明标准。此外，行政行为在作出时公权力色彩较浓，当事人的自治程度较弱，应当适用较高的证明标准；相应的，行政行为在作出时公权力色彩较淡，当事人的自治程度较强，就应当适用较低的证明标准。这就是说，行政诉讼的证明标准具有一定的灵活性。

　　2.证明标准具有确定性。行政诉讼的证明主体处于不对等的位置，由于证明责任因被告、原告的举证责任不同而具有不可置换性。因为在行政诉讼中被告对具体行政行为的合法性负有举证责任，因此，被告的举证责任大于原告的举证责任，其所引起的后果就是证明标准因证明主体不同而有所不同。如“排除合理怀疑”标准就是指被告承担举证责任时，对案件事实和法律真实要达到的标准，而不是对原告作此严苛的要求。对于在某些公权力色彩较淡、行政相对人自治程度较强的一些领域（例如行政裁决、行政合同等），则有证明标准类似于民事诉讼证明标准的情况。

　　3.证明标准具有中间性。刑事诉讼证明标准一般适用排除合理怀疑标准，民事诉讼证明标准一般适用高度盖然性标准，行政诉讼证明标准既没有前者严格又没有后者的宽松，因此，行政诉讼的证明标准有时适用刑事诉讼的证明标准，有时适用民事诉讼的证明标准，更多的情况下是介于两者之间，即一般适用明显优势证明标准。

　　4.证明标准具有可审查性。行政诉讼证明标准主要是被告或者类似被告的第三人履行说服责任，以证明被诉具体行政行为合法的标准，这一证明标准同时是法庭审查被诉具体行政行为是否合法的标准。

　　（三）行政诉讼证明标准的分类

　　1.表面真实标准主要适用于行政机关在某些紧急情况下、需要采取即时性的强制手段及行政强制措施。要求行政机关对其行为具有一定的事实根据或合理管理，即可认为已完成证明要求，属于证明标准中证明度较低的标准。

　　2.优势证明标准（高度盖然性证明标准）是指当事人有关事实的不同主张中一方主张所依据的证据具有高度、具有占据优势的盖然性，法官相信该案件事实的存在比不存在更具有可能性。在此类证明标准中，适用于处理平等主体之间民事纠纷的行政裁决案件，行政协议案件、行政机关单方变更、撤销、解除行政协议的除外。

　　3.排除合理怀疑标准是行政诉讼中证明程度最高的证明标准，要求行政机关所认定的事实不仅需有充分证据的支持，还要能够排除合理怀疑，主要是用于限制人身自由的行政处罚或者行政强制措施、责令停产停业等限制从业资格，以及人身权和财产权等合法权益有重大影响的其他行政案件

　　4.明显优势证据标准是指行政行为的认定的基本事实的可能性具有明显优势。使法院确信案件事实真实存在的该证明标准的严格程度，介于优势证明标准和排除合理怀疑标准。主流观点认为是行政诉讼中采用的主要证明标准。

　　（一）依投诉人之申请行政行为

　　《中华人民共和国招标投标法》第六十五条规定，投标人和其他利害关系人认为招投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或依法向有关行政监督部门提出投诉；《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规的规定的，可以自知道或应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。据此，可以认为投诉处理的启动，在于投标人或其他利害关系人，而非行政监督部门。

　　（二）行政处罚之前段行政行为

　　《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（第11号令）第二十条第二项之规定，投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》及其他有关法规、规章作出处罚。据此，一旦投诉成立，将启动后续行政处罚，招标投标投诉处理行政行为是行政处罚的阶段性行政行为。

　　（三）类似行政裁决之行政行为

　　行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定的民事纠纷或争议进行审查，并作出裁决的活动及其过程。投诉处理与行政裁决极为相似，体现“民事+行政”特征。《中华人民共和国招标投标法》第六十五条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五章、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》赋予行政监督机关的处理招标投标争议处理的行政职权，体现行政性。同时，平等的投诉人与被投诉人之间争议，体现相当程度民事性。

　　（四）具有一定对抗性之行政行为

　　与一般的行政行为突出主动性不同，根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（第11号令）第十六条之规定，在投诉处理过程中，行政监督部门必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。质证程序的引入目的是查证事实，并据此支持或驳回投诉人之请求。招标投标投诉处理行政行为，除具备行政行为普遍的主动性外，还具有民事诉讼的对抗性。

　　（五）投诉人负相应证明责任之行政行为

　　投诉人在行使投诉权利时，有相应证明责任义务，否则招投标投诉处理行为无法启动。根据《工程建设项目招标投标投诉处理办法》第七条规定，投诉人投诉时应当提交投诉书，投诉书内容应当包括：①投诉人名称、地址及有效联系方式；②被投诉人的名称、地址及有效联系方式；③投诉事项的基本事实；④相关请求及主张；⑤有效线索和相关证明材料。依此规定，提交投诉书时，应当提供有效线索和相关证明材料。同时该办法第十二条，将“投诉事项不具体，且未提供有效线索，难以查证的”明确列为不予受理条件。投诉处理行为有别于其它行政行为，突出当事人的证明责任。

　　关于行政诉讼证明标准，有前述的“表面真实标准、优势证明标准、明显优势证明标准、排除合理怀疑”四分说，也有“优势证明标准、明显优势证明标准、排除合理怀疑”三分说，还有“明显优势证明标准为原则优势证明标准和排除合理怀疑补充”一元说。不管是民事诉讼，或是刑事诉讼，还是行政诉讼。均涉及表面真实标准、优势证明标准、明显优势证明标准、排除合理怀疑标准等各类标准，但不同的诉讼中，某类标准占主体而已。如民事诉讼中主要采用优势证明标准，但也不排除如串通、欺诈、胁迫、口头遗嘱、赠与需达到排除合理怀疑标准。行政诉讼中主要采用明显优势证明标准，但也不排除前述某些行政行为的证明标准采取表面真实标准、优势证明标准、排除合理怀疑标准。某类行政行为适用何种证明标准，需结合该行政行为的具体情况、不能一概而定。招标投标投诉处理行政行为，笔者认为采用民事诉讼中的优势证明标准为宜，现结合招标投标投诉处理行政行为的前述特点等，分析如下。

　　（一）招标投标投诉处理行为的“高效性”

　　《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（第11号令）第一条规定，“建立公平、高效的工程建设项目招标投标活动投诉处理机制。”这一规定明确将高效作为投诉处理的立法价值之一。该办法第五条规定：“行政监督部门处理投诉时，应当坚持公平、公正、高效原则。”重申将“高效”作为投诉处理的原则。

　　众所周知，效率与公平的冲突是常态，为追求效率价值，牺牲一定程度的公平，也是符合现实实际的。为此，招投标投诉处理的时限只能是30个工作日，无延长之特殊情形或例外。反观，行政处罚的时限一般为90日，其中《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条规定：“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。”即市场监督管理行政处罚执行“90+30+n”时限。《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第二十九条规定：“执法机关应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本机关负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出行政处罚决定的，应当由本机关负责人集体讨论决定是否再次延期，决定再次延期的，再次延长的期限不得超过六十日。”即住建部门行政处罚执行“90+30+60”时限。不同行政行为的处理时限，决定了证明标准的高低。一般而言，时限要求越短，证明标准越低；时限较长，相比较而言证明标准更高。当场作出的行政行为，证明标准只需符合形式真实最低标准即可。从行政行为完成的时限短突出效率性分析，投诉处理行为的证明标准应低于行政处罚的一般证明标准即明显优势证明标准，而适用优势证明标准。

　　（二）招标投标投诉处理行为的“裁决性”

　　业界普遍认为优势证明标准适用于行政裁决案件，核心在于行政裁决是依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定的民事纠纷或争议进行审查，并作出裁决的活动及其过程。招投标投诉处理行政行为，也是根据法律授权，对平等的招标人、投标人、评标委员会等主体之间发生的，与招投标市场秩序管理活动相关的纠纷争议进行审查并作出处理决定。况且，政府采购投诉处理已明确为行政裁决类行政行为。

　　（三）招投标投诉处理行为的“民事性”

　　一是投诉人有提供相应证据证明事实的义务。招标投标投诉处理行为要求投诉人提供有效线索和提供相关证明材料，否则不予受理。二是投诉人与被投诉人一定程度对抗性。在赋予投诉人投诉权利的同时，给予被投诉人陈述、申辩权利，必要时进行质证，体现类似民事争议的对抗性。三是招标投标投诉处理行政行为的被动性。与一般行政行为的主动性不同，行政机关不能主动启动投诉处理程序。另，类似民事诉讼程序投诉人在一定条件下可撤回投诉终止该行政行为。

　　（四）招标投标投诉处理行为的“阶段性”

　　一旦作出投诉成立的行政行为，后续将跟进行政处罚。前投诉处理行为与行政处罚有关联，但属于不同的独立的行政行为。类似刑事诉讼中的证明标准，立案阶段、起诉阶段、审判阶段三阶段的证明标准由低向高，不同阶段适用不同证明标准符合实际。招标投标投诉处理行为属于行政处罚的前行政行为，采取比后阶段更低的证明标准符合该行政行为的特征。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条表述有“行政行为证据确凿”，该证明标准即通常而言的明显优势证明标准。鉴于行政行为的多样性，决定了证明标准不可能单一性，而是不同行政行为对应不同证明标准。招标投标投诉处理行政行为的证明标准，采取优势证明标准，有利于行政监督机关根据优势证明标准“高效”作出处理决定，也有利于行政复议机关不至于采取过高证明标准加大行政机关证明责任，还有利于法院结合该行政行为的特殊性恰当选择较低证明标准而准确裁判，最大程度实现“公平价值”与“效率价值”的有机统一。